财政对商业银行监督的模式研究——基于新时代财政监督职能的视角

摘要

党的十八届三中全会制定的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“财政是国家治理的基础和重要支柱”,是第一次站在国家治理的高度来明确财政的地位和作用，将其作为国家治理体系即贯穿经济、政治、文化、社会、生态等所有领域的基础，又作为国家治理能力的重要支柱，融入国家治理现代化进程。围绕财政是国家治理基础和重要支柱，我国财政职能及其监督职能研究进入了新时代，不再局限于经济范畴，而开始走向国家治理。同时，监督实践也有了一些新举措，如把预算监督作为财政业务流程，进一步明确财政监督融入并服务于财政管理的顶层设计思路；探索研究财政监督嵌入预算管理流程、实施预算评审等方面的工作机制建设、业务方法等。然而，从监督职能范畴角度考察，财政对商业银行的监督作为其关键构成部分，监督的具体目标、内容、依据、手段等方面的理论研究尚处于停滞状态，监督实践也与国家治理现代化的目标和要求存在较为明显的差距，制约了新时代下财政监督职能整体有效性发挥，也不利于财政发挥国家治理基础和重要支柱作用。问题还在于，不论是资产规模还是盈利水平，或是对系统稳定性的影响，我国商业银行在银行业乃至整个金融业都占据了重要地位，而现有财政对商业银行的监督理论和实践的局限性，决定了探讨新时代财政监督职能，并基于这一视角研究财政对商业银行监督的一系列问题，不仅具有理论价值，而且还有现实意义。　　那么，这一论题要回答的是：财政监督是财政的手段还是具体的职能呢？新时代下财政监督职能的外延和内涵，尤其是内涵所涉及的职能目标、职能依据、职能范围和职能手段等要素结构又有哪些新变化？财政对商业银行的监督仅仅是履行出资人职责吗？如何看待财政对商业银行监督依据的身份及其政治权力、财产权力、行政管理权力和信用权力？财政对商业银行监督的有效性如何?又应怎样构建监督框架呢？基于此，从财政及其监督职能的外部结构即种类结构以及内在结构即要素结构，来梳理和明确财政监督不仅是财政的一种手段，而且是一项基本职能。探析新时代财政监督职能的要素结构，并以此为理论框架基础，研究财政以公共出资者和公共管理者的身份，凭借“政治权力、财产权力、行政管理权力和信用权力”的职能依据等，构建财政对商业银行监督的框架和模式，是本论文的研究所在。为此，本文依据国家治理和国家权力理论展开财政对商业银行监督模式的研究，共分为7章，大体分为四个部分：首先，按照国家治理理论，对新时代财政监督职能定义、目标、范围、依据和手段等基本要素进行阐述，以此作为财政对商业银行监督的出发点；其次，立足财政的公共出资者和公共管理者双重身份，基于新时代财政监督职能要素内涵，尤其突出“国家四元权力”的职能依据，构建财政对商业银行监督框架和模式。第三，结合详实的数据和鲜活的案例,分析我国商业银行体系现状和财政对商业银行的监督现状,得出新时代强化财政对商业银行的监督的重要性和必要性。第四，探寻衡量财政监督力度的指标,开展财政对商业银行监督有效性的实证研究,为新时代加强财政对商业银行监督提供重要的实证基础；并结合现行监督模式中存在的问题，探讨新时代财政对商业银行监督的路径选择。　　关于本文的选题背景和意义、研究方法和思路、论文的结构和内容安排、创新与不足等，论文第1章绪论部分对此作了说明。　　第2章是财政职能种类结构及其监督职能研究述评。本章分为两个层次：一是梳理总结财政及财政职能种类结构的不同观点，分析财政监督是否属于财政固有的职能；二是梳理总结有关财政监督职能定义、职能目标、职能内容、职能依据和手段等要素结构的不同观点。通过对文献的梳理，本文认为，现有研究偏重于从纯经济和职能种类结构来概括财政职能及财政监督，缺乏对财政监督属性的明确认识；对财政监督职能的内在要素研究不齐全不清晰，与财政是国家治理基础和重要支柱的要求不相适应；财政监督职能依据没有系统的阐述；财政监督职能范围不全面，缺乏财政对商业银行监督的理论研究等等。最后，本章明确提出财政监督不仅是财政的一种手段，其本质更是财政的一项重要职能；同时指出基于新时代财政监督职能的视角探索财政对商业银行监督的新模式是本文研究所在。　　第3章是新时代财政监督职能的要素结构探析。本章以国家治理理论为基础，针对现有文献对财政监督职能要素研究不齐全不清晰的问题，重点对新时代财政监督职能定义、职能目标、职能范围、职能依据和职能手段等要素进行了系统的拓展性研究，将财政监督职能的外延和内涵从经济领域扩展到包括经济、政治、社会、文化、生态文明等在内的“多中心”、“多维度”的全域视野，并以此形成研究财政对商业银行监督的理论基础。　　第4章是财政对商业银行监督的理论分析。本章基于对新时代财政监督职能要素的拓展性研究，构建财政对商业银行的监督的理论框架和模式。鉴于职能依据是职能要素的核心，职能目标、范围、手段都是职能依据的规范和表现，本章重点对财政对商业银行监督依据的“国家四元权力”进行具体阐述，即政治权力与财产权力是财政监督依据的一般权力，行政管理权力与信用权力是财政监督依据的特殊权力。其次，创新提出财政是以公共出资者和公共管理者双重身份对商业银行进行监督，并对公共出资者和公共管理者身份下的财政与商业银行的关系作了详细论述，使之与“国家四元权力”依据有机结合。最后，探析财政对商业银行的监督主体、监督对象、监督目标、监督范围、监督手段等要素内涵，由此构建了财政对商业银行监督的理论框架和模式。　　第5章是财政对商业银行监督现状与问题。本章首先使用详实的数据和案例，分析我国商业银行体系现状和财政对商业银行监督现状，一方面指出商业银行在银行业乃至整个金融业的重要地位；另一方面总结现行财政对商业银行监督取得的成效和存在的问题，包括监督身份不完整、监督依据不充分、监督边界不清晰、监督范围不全面、监督手段不高效等，得出新时代强化财政对商业银行的监督的重要性和必要性。　　第6章是财政对商业银行监督有效性的实证分析。本章基于财政作为公共出资人对商业银行监督的视角，利用14家上市银行的平衡面板数据，选取商业银行经营绩效（ROA）作为被解释变量，政府持股比例作为衡量财政监督力度的关键解释变量，并采用双固定效应模型进行回归，同时选择是否国有绝对控股、第一大股东是否国有属性两个虚拟变量来替代关键解释变量进行稳健性验证。回归结果显示，政府持股比例越多，财政的监督力度越大，从而商业银行的经营绩效越好。这为财政对商业银行监督的有效性提供了证据，也对新时代财政对商业银行监督研究提供了重要的实证基础。　　第7章是新时代财政对商业银行监督模式的具体内容。本章以构建的财政对商业银行框架为理论基础，结合我国财政对商业银行监督实践中存在的问题，对新时代财政对商业银行的监督模式提出具体内容。一是财政作为公共管理者，凭借国家的政治权力对商业银行缴纳税收收入和使用相关财政专项资金进行监督的具体内容。二是财政作为公共出资者，凭借国家的财产权力监督商业银行国有金融资本的具体内容，主要围绕分配、监督、管理等三个环节，重点从宏观、中观、微观三个层次阐述。三是财政作为公共管理者，凭借特殊的政治权力即国家的行政管理权力对商业银行缴纳的政府性收费和政府性基金收入进行监督的具体内容。四是财政作为公共出资者，凭借特殊的财产权力即国家的信用权力对商业银行参与地方政府投融资行为监督的具体内容。　　本文的创新之处有：　　1.立足于从财政及其监督职能的外部结构即种类结构，以及内在结构即要素结构的新视角，来梳理和明确财政监督的职能理论，论定财政监督不仅是财政的一种手段,而且是财政的一项基本职能。基于现有文献关于财政、财政职能等理论的相关阐述，偏重从纯经济和职能种类结构，即职能外部结构来概括，而从国家治理角度出发，认可财政不仅具有经济属性，而且还具有政治属性和社会属性，进而赞同新时代下财政的“五职能论”，明确了对财政监督属性的理解：即财政监督不仅仅是财政的手段，其本质更是财政的一项重要职能。监督职能和财政的配置资源、分配收入、稳定经济、维护国家的职能同属财政职能，他们彼此相互关联、相辅相成，促进财政其他职能目标的实现。正因为财政监督作为重要的职能，在财政成为国家治理的基础和重要支柱，为经济、政治、文化、社会以及生态文明“五位一体”协调发展提供支撑时，相应地，财政监督职能需要从经济领域进入国家治理层面。　　2.基于国家治理现代化的要求，对新时代财政监督职能的内在结构，即职能的要素结构：职能定义、职能依据、职能目标、职能范围、职能手段等作了新的探索。现有的研究文献阐述中，财政监督职能的内在要素要么不明确清晰，要么只有职能定义、职能目标和职能手段，且囿于经济视角。本文以国家治理理论为基础，首次对新时代财政监督职能定义、职能目标、职能范围、职能依据和职能手段等要素进行了系统的拓展性研究。首次提出财政监督职能是指在对社会产品或国民收入的分配、再分配中，财政具备的对财政分配活动和其对经济、政治、社会、文化、生态文明等领域的活动进行真实反映、规范约束、提升绩效的监督管理功能。财政监督职能主要目标是根据我国制定的法律法规、财政经济杠杆来规范分配秩序，全面加强财政预算管理，防范财政金融风险，提升财政资金使用效率，确保经济快速、稳定、持续发展，以及促进政治文明、社会稳定、文化繁荣、生态环保等。财政监督职能范畴持续扩展，最终延伸到经济、政治、文化、社会和生态文明等国家治理领域，并且通过对全口径政府预算监督、财政收支监督、国有资本监督、金融监督等职能手段实现。　　3.立足于新时代财政监督职能的要素结构，以职能依据为核心，以职能目标、范围、手段等为规范和表现，探索性地提出财政以公共管理者和公共出资者的身份，凭借政治权力、财产权力、行政管理权力和信用权力等“国家四元权力”，构建财政对商业银行监督的框架和模式。本文认为，监督职能要素中，职能依据是核心，职能目标、范围和手段都是职能依据的规范和表现，然而现有文献对财政监督职能依据的研究主要集中在委托代理理论、宪政经济学理论等，未与财政、财政职能等基础理论联系在一起来考察，使得对财政监督职能依据的归纳显得零散和片面。本文基于财政与国家权力的关系，提出财政监督职能及其对商业银行的监督依据的是“国家四元权力”：即政治权力与财产权力等一般权力、行政管理权力与信用权力等特殊权力。同时提出财政不仅是以出资者的身份，而且是以公共出资者和公共管理者双重身份对商业银行实施监督，并对此作了详细阐述，使之与财政对商业银行监督的“国家四元权力”依据有机结合。在此基础上，按照新时代财政监督职能要素结构，创新构建了财政对商业银行监督模式，并采用实证研究的方法，选取时间跨度较长的上市银行数据进一步验证新时代财政对商业银行监督的有效性，为本文的研究提供了实证基础。　　尽管本文的研究有一些创新之处，但由于研究手段、研究时间和笔者能力限制，还存在一些不足和缺憾。比如，本文探讨财政监督职能等基础性问题，理论性分析相对较强，实证研究还有所欠缺；本文基于新时代财政监督职能的视角研究财政对商业银行的监督，涉及到国家治理、国家权力等政治学、行政学、社会学理论，同时由于我国商业银行规模庞大、业务品种繁多且专业性较强，因此，本研究虽初步形成了财政对商业银行监督的框架和模式，但是研究深度和广度有待今后研究中进一步加强。

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