城乡统一建设用地市场培育问题及运行机制研究

摘要

2008年十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。可见，尽管城乡建设用地存在制度“二元性”，但城乡一体化的发展趋势与城乡要素平等交换的政策导向，促使城乡统一建设用地的市场的培育迫在眉睫。基于以上现实背景，对城乡统一建设用地的市场培育问题进行深入思考和深度剖析，围绕“如何构建城乡要素平等交换渠道？”、“如何克服现实障碍，实现城乡产权市场交易、转让和处置的统一？”和“如何提升城乡要素配置效率？”三个科学问题，对城乡统一建设用地市场的培育和运行问题进行论证和研究。城乡统一建设用地市场的培育及有效运行，对丰富产权理论和创新城乡要素平等交易形式具有重要的现实意义。本文以产权理论、地租理论、土地供需和城乡一体化等相关理论为基础，界定了城市建设用地、农村集体建设用地和城乡统一建设用地市场等概念，深入解析了城乡统一建设用地市场的构成要素，并预期了城乡统一市场运行的机制构成，最后建立城乡统一建设用地市场培育的理论分析框架。在经验分析的过程中，综合运用系统分析方法、案例分析方法、logistic模型、博弈分析方法、层次分析方法、模糊综合评价法等多种研究方法和手段，考察了城乡建设用地市场的现实情况，揭示了城乡统一建设用地市场培育的主要障碍，剖析和总结了广东“南海模式”、成都“增减挂钩”、重庆“地票交易”、大足经营性建设用地“入市”等城乡统一建设用地市场的先进做法，并形成经验借鉴。在此基础上，提出了城乡统一建设用地市场培育的思路、运行机制及制度保障，并依此得到研究结论，最终提出适度扩大集体建设用地入市试点、加快推进建设用地确权颁证速度以及推进城乡合作促使城乡建设用地的良性互补等相关政策建议。
　　本研究主要内容包括：⑴城乡统一建设用地市场是实现城乡要素平等交换的重要路径。城乡统一建设用地市场培育的逻辑起点是引入市场机制，兼顾效率与公平，以城乡建设用地“同地同价同权”为原则，建立以缩小征地范围为手段、以农村集体建设用地入市为目的的城乡统一建设用地市场设想和政策导向，构建以区域内采取“就地流转与异地流转并行”模式和区域间采取“异地转移”模式为内容的城乡统一建设用地市场运行模式，强化交易主体培育制度，提高农村集体经济组织和集体成员的交易能力和市场地位，对交易客体进行明确界定，还权赋能，逐步实现农村集体建设用地与城市集体建设用地“同权交易”，建立有形和无形的市场交易平台，营造城乡建设用地产权公平公开交易的市场环境。⑵城乡统一建设用地市场培育的障碍多样而复杂。研究表明，城乡建设用地法律、产权制度的不对称性是制约城乡统一建设用地市场发展的根本原因。区别于以往研究成果，在现有制度框架下，城乡建设用地市场统一的障碍还表现在主体约束和市场约束方面，具体而言有：主体的利益诉求不一致；农村建设用地市场主体的入市认知及意愿较低；市场的价格形成机制和收益分配机制不统一、不完善；市场风险规避难度大等。⑶完善建设用地增值收益分配机制是维护城乡统一建设用地市场多维主体权益的重要保障。通过对农村集体建设用地主体行为的博弈分析发现，由于农村集体经济组织在征地模式下的收益分配中处于弱势地位，其与用地企业参与隐形交易中更多关注经济收益分配问题。其中收益分配不合理之处在于级差地租I部分的分配，地方政府占据了全部的级差地租II，同时又获得了大部分的级差地租 I，农村集体经济组织和用地企业仅获得少量的级差地租 I。级差地租 I与自然或规划的地理区位紧密相关，农村集体经济组织作为集体建设用地的所有权者，有权利享有全部的因自然条件产生的级差地租I部分，而对于规划地理区位差异产生的级差地租I部分，可以按照“用地企业<集体经济组织<地方政府”的顺序进行分配，具体分配比例由政策决定。⑷城乡统一建设用地市场的风险评估和防范是城乡统一建设用地市场运行的重要环节。论文基于层次分析法对城乡统一建设用地市场运行的风险进行识别，结果发现农民权益受损的风险已达到36.56%。由此可见，农民权益保护问题是城乡统一建设用地市场培育过程中亟需关注的问题。从指标层看，地方政府债务危机加剧的风险、增值收益分配不公平的风险、农地及宅基地丧失保障功能的风险、耕地保护制度不健全的风险和土地管理失控的风险五个指标在城乡统一建设用地市场运行的风险评估指标体系中的权重较大。本文基于模糊综合评价法对风险发生概率进行估算，发现农民权益受损、危及国家粮食安全、威胁社会稳定、威胁政府土地管理能力和降低政府管理效益的风险综合评价得分分别为70.99、69.10、79.17、60和65.90，整体风险发生概率综合评价得分为68.54，因此，本文构建风险预警、风险控制和风险处理多重机制，以保障城乡统一建设用地市场的有效运行。⑸城乡统一建设用地市场的培育与运行需要多重机制有效协同。城乡统一建设用地市场中的主要内容包括城乡建设用地供给和需求、产权交易价格、市场收益分配等。因此，完善城乡统一建设用地市场的运行机制，并使其具有协同作用，尤为关键。其一，建立城乡统一建设用地市场供需调节机制，包括建立有效供给机制、有效需求机制以及实现供给和需求均衡的机制。其二，建立城乡统一建设用地市场的价格形成机制，充分借鉴地租地价理论，坚持市场价格导向，以“同地、同权、同价”为价格控制的根本原则，构建具有政府管控性质的土地协议出让价格形成机制和具有竞争性的土地“招拍挂”出让价格形成机制。其三，建立收益分配机制，基于地方政府、用地企业和农村集体经济组织在隐形交易、公开交易下的三方博弈分析，首要考虑农村集体建设用地的产权主体，依据其产权关系及土地投资关系进行合理分配，同时参照城市建设用地的增值收益分配方式，建立地方政府与中央政府、地方政府与农村集体经济组织、农村集体经济组织与集体成员之间合理公平的收益分配机制。

目录

声明

第1章 导论

1.1研究问题及背景

1.2研究目的及意义

1.3研究思路及方法

1.4研究的内容框架

1.5数据来源与可能创新

第2章 理论基础与文献回顾

2.1理论基础

2.2文献回顾

第3章 城乡统一建设用地市场培育及运行的理论分析

3.1城乡建设用地市场的相关概念界定

3.2城乡统一建设用地市场的构成要素

3.3城乡统一建设用地市场机制的构成

3.4城乡统一建设用地市场培育及运行的路径机理分析

第4章 城乡建设用地市场的现实考察

4.1城乡建设用地市场的现状

4.2城乡二元建设用地市场割裂运行存在的主要问题

4.3城乡二元建设用地市场割裂运行存在问题的原因

第5章 城乡统一建设用地市场培育的主要障碍

5.1 城乡统一建设用地市场培育的法律约束

5.2 城乡统一建设用地市场培育的制度约束

5.3 城乡统一建设用地市场培育的主体约束

5.4 城乡统一建设用地市场培育的市场约束

第6章 城乡统一建设用地市场的实践探索及借鉴

6.1重庆“地票交易”

6.2广东“南海模式”

6.3成都“增减挂钩”

6.4大足经营性建设用地“入市”

6.5经验借鉴

第7章 城乡统一建设用地市场的培育及运行路径

7.1城乡统一建设用地市场培育的基本目标

7.2城乡统一建设用地市场培育的基本思路

7.3城乡统一建设用地市场培育的产权制度安排

7.4城乡统一建设用地市场要素的培育

7.5城乡统一建设用地市场运行的路径

第8章 城乡统一建设用地市场运行机制的构建

8.1城乡统一建设用地市场的供需调节机制

8.2城乡统一建设用地市场的价格形成机制

8.3城乡统一建设用地市场的收益分配机制

8.4城乡统一建设用地市场的风险防范机制

第9章 城乡统一建设用地市场运行的制度保障

9.1完善城乡统一建设用地市场的法律保障路径

9.2完善城乡统一建设用地市场的税费价格体系

9.3健全城乡统一建设用地市场运行的配套制度建设

第10章 研究结论与对策建议

10.1研究的主要结论

10.2对策建议

10.3研究展望

参考文献

附录1：农户对农村集体经营性建设用地的入市认知及意愿情况调查表

附录2：城乡统一建设用地市场运行的风险情况调查表

致谢