论我国地方公债制度的构建

摘要

公债是各级政府借债的统称。西方市场化国家，其政府公债既有中央债也有地方债。地方公债是西方市场经济发达国家一项成熟、常用的地方政府融资制度，是公债体系中的一个重要组成部分。目前国债已成为我国财政制度的重要组成部分。我国《预算法》明确规定不允许地方政府发行公债，但并不意味地方政府不需要借债。为解决地方经济建设资金的不足，我国地方政府常通过以下方式融资：中央财政发行国债转贷给地方；以市政公司或投资公司的名义借债或发行债券。我国地方政府采用的债务融资形式存在一系列的问题：一是缺乏明确的法律依据，助长地方政府的融资冲动；二是职责不清，重借轻还；三是缺乏有效的监督措施，易产生腐败现象；四是不能满足地方的资金需要。因此，我国急需依法构建规范的地方公债制度，限制和约束地方政府不合理和不规范的负债行为。经过多年的市场经济体制改革和分权型的财政管理体制改革，目前在中国进行地方公债的发行与流通试点，既有必要也有可能。 根据公共产品理论，公共产品可分为全国性公共产品和区域性公共产品。地方政府在了解本地居民的偏好方面处于较佳地位，有助于地方政府更好地执行地方性经济政策和提供地域性公共产品，因此，地方公共产品由地方政府提供更为符合效率要求。 从公共财政的理论上讲，税费与地方公债都应是地方政府筹资的重要手段。政府通过举债获得的资金用于资本性公共产品的支出，使受益者和成本负担者一致，有助于社会选择比较符合效率要求的公共产品提供水平。一般说来，政府对相当部分公共产品的支出，都可以用举债筹集的债务资金来支持，也就是通过发行公债来解决公共产品投入缺少的资金。在人口及生产要素存在流动的情况下，地方居民通过以足投票的方式，表明对某种公共产品的消费偏好，从而刺激着地方政府努力提供适合于本地居民偏好的公共产品，促进公共产品供给效率的提高。因而，地方公债可以和地方建设形成良性互动，使地方经济发展步入良性循环轨道。 发行地方公债可产生的经济效应：优化地方的资源配置和稳定地方经济。 在我国发行地方公债的是完善分税制，落实地方应有财权的需要；是当前加快我国城市化建设进程的需要；是将地方政府的债务融资纳入规范化管理的需要；是发展我国债券市场的需要。因此，我国有发行地方公债的必要性。 从我国目前各个方面的情况来看，发行地方公债的时机和条件已趋成熟。宏观经济的健康发展为发展地方公债奠定了良好的基础，目前我国利率水平处于历史较低水平，较低的利率水平有助于降低各类筹资方式的资金成本，因此地方政府有着发行公债的良好的外部条件。国债的发行为地方公债的发行积累了丰富的经验，有助于发行地方公债工作的顺利开展。地方公债潜在的资金供给及市场需求巨大，近年来普通居民储蓄存款较高，银行等机构投资者资金充沛,他们都渴望得到安全性高和收益稳定的投资途径。有逐步完善的地方公债发行和管理的外部环境，我国现有债券的发行制度,债券交易流通市场,中介机构的迅速崛起，保险市场的不断扩大和保险体系的逐步完善，为地方政府公债的发行和交易提供了良好的市场环境和制度基础。地方公债发行有丰富的国际经验可借鉴。 建立我国的地方公债制度，需要学习和研究国外的地方公债制度。本文介绍了美、日地方公债制度，两国地方公债成功发行多年的经验，有很多值得我国加以借鉴。地方公债在两国的发行有其必要性和合理性，确实起到了促进地区经济发展的作用，是地方财政的有效补充。完善的有关地方公债的法律法规和管理措施保证了地方公债的健康发展：借债目的明确，地方公债主要用于地方性基础设施投资，法律规定禁止地方政府通过债务融资来弥补预算执行中的赤字。对举债权有限制，政府机构举债要在法律规定或特许范围之内。根据举债目的确定市政债券的种类和期限。有效的监管措施，美国组建有专门的地方公债监管机构；日本通过地方公债计划与协议审批制度相互配合，加强中央对地方财政的指导，防止地方公债的膨胀。地方公债发行程序规范统一，举债过程中积极发挥律师、财务顾问、信用评级公司等中介机构的作用，保证了地方公债规范、顺利发行和地方公债市场的有效运行。对地方政府发行公债给予政策性扶持，如规定地方公债利息免征或减征所得税等。 发行地方公债，是对我国现行财政体制的重大改革，是对已形成的财政秩序的重新调整，我国应根据我国实际，借鉴国外成功的经验，构建适合国情的地方公债制度，确保地方公债健康运作。地方政府公债的发行应遵循偿债能力原则、效益原则和谨慎原则以及中央统筹、制约原则。我国建立和发展地方公债制度基本框架如下：建立健全我国发行地方公债的法律法规体系，实现地方公债融资的法制化和规范化。地方公债的发行主体应该限定于省、自治区、直辖市一级政府。我国发行地方公债的目的应主要限于优化地区的资源配置。根据债务资金的筹集目的，地方公债可设计为一般责任债券和收入债券两大类。由于基础设施建设周期通常较长，债券期限宜以中长期为主。地方公债利率的设计取决于以下因素：市场利率、同期国债利率、地方政府的信用、市场资金的宽裕程度、债券种类和债券期限的长短。地方公债的发行方式可依托现有的国债方式，在条件许可的情况下，择优选择适当的发行方式。广大的居民和银行、保险、基金等机构以及外资机构应成为地方公债的发行对象。 科学决策地方公债投资项目是合理确定公债发行规模、还本付息期限的依据，应建立地方公债投资项目的科学决策机制：确立先评审后决策的前期工作程序；建立一整套合理完整的公债投资项目评价指标体系；组建公债投资项目的专家评审团，实行科学论证；在地方财政部门内部建立公债投资项目评审机构；建立和完善决策失误责任追究制度。 政府举债的同时就相应承担了一定的债务风险，允许地方政府发债的同时，必须加强对地方公债的管理以降低和避免公债风险。建立地方政府公债的发行审批制度，中央政府对地方公债的发行额度、期限和利率实现严格的许可制度，从宏观上确定地方政府公债总量；实行自下而上、自上而下的地方公债计划管理制度。为了保证地方公债的偿还，应建立地方财政偿债机制，设立偿债基金。强化中央政府、地方各级人大和审计等部门对地方公债的监管，以约束地方公债的收支行为，实现地方公债的目标。建立面向社会公众和投资者的地方公债信息披露制度，强化社会对地方财政运行和财政债务状况的监督。 我国地方公债制度的建立与完善应是一个渐进的过程，需要相应的配套改革措施。确定国债利率的基准地位，加速利率市场化步伐。在地方政府拥有发债权以后，可以做出一系列法律和规定，协调地方公债与国债的关系以及发行地方公债时的地区间资金流动。完善的地方税制有助于建立借债有度，偿债有保障的地方公债制度，现行的地方税制是不完善的，制约了地方政府的税收融资，因此，应深化地方税制的改革：赋予地方政府适度的税收立法权，建立以财产税为主体的地方税收制度体系。适应经济发展，完善我国的预算制度，应建立3-5年甚至更长时间的多年期预算，使财政资金筹集、使用有长远安排，强化预算监督。功能良好的财政体制是一国地方政府公债存在与发展的前提和基础，进一步健全公共财政体制，优化财政支出结构，把有限的钱花到急需的地方。强化社会监督，大力发挥审计、律师、评级等中介机构的作用，为地方公债的发行、承销、流通转让提供全方位的服务。为推动我国地方公债的发展，增加地方公债的吸引力，减少基础设施建设融资的成本，防范和降低偿付风险，应建立地方公债的信用评级和增级制度，设立地方公债的金融担保和信用保险制度。

目录

文摘

英文文摘

声明

导言

第一章我国地方政府借债融资的现状分析

第二章我国发行地方公债的理论基础及必要性和可行性研究

第三章美、日地方公债制度的借鉴

第四章 我国地方公债制度的设计

第五章建立健全我国地方公债制度的配套改革

参考文献

致谢