城市土地利用中的政府干预:基于规划的视角

摘要

改革开放以来,随着我国经济体制的改革,土地有偿使用制度建立,对政府在城市土地利用中的导向、自身利益的考虑、相关政策的作用等都会对城市土地利用产生影响,进而造成了城市土地利用空间结构发生了巨大的改变。伴随着城市化的高速发展,如何保护和合理开发城市土地、引导城市土地利用向着高效的方向发展、促进城市社会经济的可持续发展,成为中央和城市政府在我国城市土地管理工作中迫切需要解决的一个实际问题。目前关于政府干预城市土地利用相关研究的视角日益丰富,研究内容与技术方法也在不断的拓展和改进。但迄今为止,多集中在政府干预的手段、政府角色的定位与行为特征描述、政府干预失灵问题的分析上,缺乏系统的讨论政府干预对城市土地利用的影响机制。关于政府干预城市土地利用的研究视角与内容有很多,论文主要从规划管理的视角出发,研究政府干预在城市土地利用的结构和布局形成与演化中的行为作用。
　　 城市土地自然、社会和法律属性决定了城市土地市场机制存在明显的缺陷,如城市土地总量有限而使供给相对缺乏弹性；位置固定性使城市土地市场是区域性垄断市场；地块个别性使土地交易中的信息非常重要；用途多样性使城市土地利用外部性广泛存在；土地的直接财富性和自然增值性使土地投机的泛滥,因此为了使城市土地利用符合社会公共利益的需要,克服城市土地市场机制的缺陷,在市场经济国家里普遍存在着对城市土地利用行为的政府干预。当前,我国实行土地的社会主义公有制,在实际操作中实质是由各级政府代表国家行使对土地的所有权,这决定了我国的城市土地利用在发展过程中政府行为具有很强大的作用力。而事实上,现阶段的政府干预依然存在一些局限,有序干预仍期待深入研究。
　　 通过理论分析和实证研究,论文得出以下基本结论:
　　 (1)政府干预是对市场失灵的纠正与补充
　　 由于市场机制本身并不能实现帕累托最优,个人为了谋求最大纯收益而利用土地,并不总和社会利益一致,往往会干扰合理的城市土地利用格局的形成,进而导致城市土地利用结构与布局的混乱。因此就需要采取某种方法对市场机制运行加以“纠正”,政府干预的出现是因为市场有缺陷,需要政府运用规划、经济、法律和必要的行政手段调节市场供求关系,创造适宜的经济和社会环境,从而引导各个利益集团正确的进行决策,为市场有效运行创造良好条件,对城市土地利用的发展进行有目的的引导与控制,合理配置城市土地资源。
　　 (2)政府作用力是我国城市土地利用结构与布局形成的主导因素
　　 与西方国家不同,西方国家城市发展更多的受到市场作用力的影响,城市土地利用结构与布局的形成与演化是市场选择与市场作用的结果,政府作用力在其中只占据辅助地位,主要作用是生成、催化与提升市场力量。而在我国,政府行为在城市土地利用结构与布局的形成与演变中起着关键性的、不可替代的作用,城市土地利用就是在政府强有力的推动下发展的。①从观念与行政权力上看,西方城市是一种在法律制度、经济结构与生活方式上相对独立的存在,而我国城市是中央权力的附属品；②从市民构成与意识形态上看,西方文化中认为市民是城市的主人,是一个共同利益的群体,在我国,城市居民与政府当局是被统治者与统治者的关系,市民与城市之间并无特别关联；③从城市管理理念上看,西方的城市建设以“法治”为根本,政府权力与市民权力都有明确的法律界定,我国的城市建设以“德治”为根本,国家利益高于一切利益,实行高度集权的政府主导型模式；④从城市管理手段上看,在西方国家,政府的身份仅仅是作为社会管理者,主要职责是弥补城市土地市场机制缺陷,对土地资源的管理主要是借助法律手段,行政手段只是在特定情况下才予以采用。在我国,政府不仅作为管理者的角色,而且也是土地所有者代表和土地经营者,在城市土地市场中兼有多重身份,在土地资源的管理中比较强调行政干预的作用。
　　 (3)规划是引导与调控城市土地利用最为有效的政府干预手段
　　 规划管理手段是城市土地利用中,中央政府纵向干预与地方政府横向干预相结合的实现途径。相对于其他手段方式而言,规划对城市土地利用起着更为直接的作用,它参与了城市土地利用的各个方面,具有综合协调、控制引导的功能,是政府赖以消除土地利用与开发建设所带来的负外部性以达到某些社会目标的重要手段。目前在世界各国,规划均被作为一项重要的政府职能。在我国,目前对城市土地利用影响最大的最为核心的基础的规划是土地利用总体规划和城市总体规划,两者共同构成了当前我国地区一级进行城乡土地利用空间管理的总纲性指导依据。规划通过一定的技术手段确定土地利用方式、进行土地利用布局、控制城市土地利用规模,从定性、定量、定位与定序四个方面对城市土地利用发挥引导作用。通过促进城市土地资源的合理配置,确定城市土地利用结构、规模与空间布局的安排,促进城市土地利用格局的优化:通过信息供应,降低城市土地开发交易费用,促进城市经营水平的提高,土地市场的顺利运作。
　　 (4)政府管理体制是影响我国政府干预的首要因素
　　 从正面效应上看,现行的集全国人力、财力、物力于某一事件的“举国体制”,有利于在短时间内取得巨大的成绩,这种强有力的政府干预模式推动了城市经济的迅速发展,推进了城市化道路的进程,加速土地的集中利用,提高了土地利用的效率和效益。但是,现行的政府管理体制缺乏法律的规范与监督,形成了非制度化地方分权,使得地方官员的权力膨胀,造成地方政府的权力失控。在对城市土地利用的管理中,由于地方政府的影响力过大,各项规划的实施过程都得不到有效地保障,规划的权威性受到影响,规划管理部门的权力得不到尊重,导致规划编制与实施过程中出现明显偏差。城市土地利用同时受到计划经济扣近现代功能主义的影响,在地方主义、自利动机、政绩观的影响下,地方政府在实行规划时依法行政的观念不强,“人治”大于“法治”,擅自或变相修改规划等问题层出不穷。建设用地指标和耕地指标不能按规划落实,违法违规用地现象大量存在,各级各类开发区土地利用效率低下等问题十分普遍,土地资产收益大量流失。
　　 基于上述研究结果,论文提出了政府有序干预的形成机制,包括:实行制度化分权,规范政府行为；建立管治的理念,将政府管理职能定位为制定政策而非执行政策；构建协同规划管理体系,建立一个既能履行中央政府控制意愿的纵向干预、又能体现地方政府发展愿望的横向干预,互相配合、互相协作、相互制约与共同行动的规划管理体系；完善保障措施,扩大公众参与的主体与途径,提高法治意识,增加法律效力。