当前我国农村土地承包权与经营权再分离的法制框架创新研究--以2014年中央一号文件为指导

摘要

2014年中央一号文件在原有农地两权分离的基础上提出将承包权与经营权再分离是历史与现实的必然抉择。一方面，通过坚持农地集体所有，稳定承包权，维系了农地固有的国家治理和社会保障的公法功能；另一方面放活经营权，容许经营权抵押，有利于释放农地规模红利，为农业现代化发展提供土地基础和资金支持，满足了市场对于农地经济效用的私法功能追求。然而，承包权与经营权分离打破了原有的权利架构，分离后两权各自负载功能的差异，导致两权在归属不同主体时容易出现“两权角力，一权虚化”的窘境；而放活经营权，容许经营权抵押，则面临现行法律法规的阻碍和实践操作的难题。为实现两权有效分离，真正满足农民生存与发展不同层次的需求，平衡农地负载的公私法功能之间的博弈，需要在理论上对分离后的承包权与经营权进行现代化再造，重建农地流转制度，在法律与政策上给予本轮农地改革全方位的支持。