基层政府编外人员规模隐性扩张机制研究--基于A县的案例分析

摘要

财政供养人员只减不增,基层政府编内人员总量严格控制,可编外人员却隐性扩张。为增强组织弹性和适应能力,基层政府在直接增加编制内人员和合同外包之外发展出了编外扩张的第三条道路。以往研究主要关注用人单位为什么要编外扩张,而对于为何能以及如何扩张的问题研究不足。在解释政府规模扩张的需求理论和供给理论基础上,论文建构了一个绩效管理制度环境下的双重软约束框架,分析基层政府编外扩张机制与过程。研究以A县编外扩张为例,分析“要编”的用人单位与“控编”的编制和财政部门之间的动态博弈过程,发现基层编外人员扩张的关键在于用人单位扩编要编的需求和冲动没有得到有效遏制。在上级部门绩效考核强压力和基层政府弱惩罚制度环境下,编制软约束和预算软约束是最重要的机制。研究深化了对基层政府编制管理的认识,有助于国家治理体系和治理能力的现代化。