“隐性控制”下的垂直管理部门自主性研究——兼论垂直管理下政府间条块关系的嬗变

摘要

不同于“双重领导”机构受地方政府干预，既有研究认为“单一领导”的垂直管理机构设立的目标是保持组织运作的独立性。然而，垂直管理机构下级有时在上级与地方政府发生目标冲突时选择违背上级而服从地方政府，垂直管理机构下级的这一反常行为应当如何解释？这引出了本文的核心关切：垂直管理机构下级的行动边界在哪里？在垂管“下级服从上级”的背景下，如何系统性解释垂管下级的“自主性”行为？研究发现，垂直管理机构与地方政府同时影响垂直管理机构下级。垂直管理机构遵循行政逻辑，地方政府遵循行政逻辑与政治逻辑，两者逻辑的排列组合影响垂直管理机构下级的行为。文章提出一个解释：垂直管理机构下级的行为可分为传统型、类传统型和反传统型三种模式，三种模式是其面对“行政逻辑”与“政治逻辑”的策略性选择。一般而言，既有研究认为垂直管理机构“下级服从上级”表现为传统型或类传统型的模式，而垂直管理机构下级有时会出现遵循地方政府的反传统型行为模式，地方政府对于垂直管理机构下级的“隐性控制”是垂直管理机构下级遵循其逻辑的关键。文章以V海关检验检疫变迁为例，通过阐述V海关各阶段检验检疫的运作展现垂直管理机构下级面对垂直管理机构与地方政府的策略选择。作为垂直管理的典型案例，海关的案例意味着不同垂管程度的“下级违背上级”可能在其他垂直管理机构存在。由此，文章提出的解释逻辑为理解垂直管理制度以及政府间条块关系提供了新拓展。