人民监督员制度运行现状及完善建议——以我国司法改革为视角

摘要

检察机关是国家的法律监督机关，在刑事诉讼程序设计上，天然缺少来自于其他侦查机关、审判机关等的监督制约，容易发生执法不严和司法不公。“谁来监督监督者”的质疑引发检察机关的制度创新。2003年全国开展改革以来，人民监督员制度经历了试点阶段和全面发展阶段。随着最高人民检察院（下文简称“高检院”）与司法部关于人民监督员监督范围和监督程序改革、选任管理方式改革的试点工作方案和意见的出台，新一轮改革试点已然启动。本文以实施范围、选任管理方式，监督范围的调整变化为标准，从时间维度对创设监督阶段、完善监督程序阶段、内外制度衔接阶段和全面改进突破阶段的任务作了内容上的划分，结合制度的设立目的、产生背景和规定内容进行阐述和研究。制度创设至今，其基本认识、定位等未发生明显变化。人民监督员制度在司法体制改革中推进检察体制改革，在深化司法体制改革中走向法治化，在全面推进依法治国中体现人民群众参与司法的要求。经过十多年的发展，人民监督员切实发挥监督作用，监督案件数量大幅上升并趋于稳定；检察机关主动接受监督，充分采纳人民监督员的不同意见；人民监督员制度写入多部白皮书和重大决定，实践推动效果明显。但是，查办职务犯罪案件工作的问题还未根本解决，人民监督员制度还存在缺乏法律依据的质疑、自行选任损害公信力的质疑、监督程序影响效果的质疑、监督效力缺乏刚性的质疑，上述问题若不能很好解决，必将质疑人民监督员制度的正当性与合理性，进而影响人民监督员制度的实施，影响检察机关的执法公信力。因此，需要从监督者的选任、监督范围、监督程序的视角重新审视检察机关的主导地位。首先，改革选任模式是核心。保障民众参与才能防止选任条件异化。从“同级监督”的全国模式走向“下管一级”的上海模式，是司法公开和本土化两个维度融合推动的结果，“下管一级”的折中方案进步中有局限。其次，改革监督范围是基础。监督范围的变迁反映其合理性，丰富的实践又扩展至检察工作各环节，反映了制度强大的生命力。而现实是普通刑事案件人民监督员监督的缺位，这样人为控制监督范围，阻碍了公民权利制约检察权等公权力的滥用。改革监督程序是重点。当前存在人民监督员行使程序启动权、知情权和监督权的阻碍。因此，提供履职帮助是解决监督瓶颈的进路。例如创立释明制度，就法律适用问题进行必要的释明，在上海、湖南等地已有相关的探索。因此，人民监督员制度法律化，符合实现社会公平正义这一终极目标，顺应推进法治建设的方向，是解决“法无授权即禁止”的效力和依据问题的重要途径。应当从司法改革视角审视程序规则化，从程序正当性视角审视体系重构，寻求立法积累。建议建立贯穿监督程序全过程，适用于整个监督活动，解决现有问题的基本原则：即外部选任管理、公开监督、重点监督与全面监督相结合等原则，并明确相关制度内容，使得人民监督员制度法治化有着坚实的实践和制度基础。

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引言

（一）问题的提出

（二）研究的意义

（三）研究的方法

（四）难点及创新之处

第一章 回顾：人民监督员制度的形成与发展

第一节 人民监督员制度的产生背景

第二节 人民监督员制度的主要发展进程

第二章 现状：人民监督员制度的运行情况与问题

第一节 人民监督员制度的总体实施情况

第二节 人民监督员制度的具体运行情况及成效

第三节 人民监督员制度存在的主要问题

第三章 路径选择：人民监督员制度的立体化变革

第一节 改革选任模式是核心

第二节 改革监督范围是基础

第三节 改革监督程序是重点

第四章 对策和建议：人民监督员制度的法治化及其实现

第一节 目标：推进人民监督员制度的法治化

第二节 基本原则及相关制度建议

结语

参考文献

致谢

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