城管综合执法困境与对策探析——以菏泽市鄄城县城管综合执法为例

摘要

随着我国经济社会的快速发展，城市建设规模逐渐膨胀，一些“城市病”开始显现——乱搭乱建、乱贴乱画、乱悬乱挂、乱扔垃圾、噪声扰民、店外经营、占道摆摊、占道停车……城市居民的生活受到越来越多的侵扰，对城市进行有效管理的呼声越来越高。为解决城市“重建轻管”的问题，城市管理被提上日程。按照职能分工，很多部门都对同一个事项都具有管理权限，这种情况导致了一种交叉管理和多头执法的问题，交叉管理和多头执法往往又会导致管理效率低下、执法过程混乱。在这种背景下，全国各地纷纷探索更加统一有效的城市管理方式，一些城市管理机构开始组建专业的城市管理综合执法队伍，集中行使城市管理和行政执法权限，规范开展城市管理执法工作。城管综合执法队伍的出现，顺应了城市发展的需要，在规范市民行为、维护城市环境、保障城市有序发展方面发挥了巨大的作用。 虽然城管执法制度维护着城市的健康发展，但是随着城市的进一步发展，随着市民对城市管理要求和期望的不断提升，这种制度本身存在的一些问题也越来越凸显出来。这些问题集中表现为：一是，没有健全完善的城管综合执法体制机制。城管综合执法制度是伴随着城市发展而产生的，由于每个城市有其具体的地域性特征，这就导致每个城市对城管综合执法制度的设计有所不同，侧重点有所不同，全国范围内缺乏一套自上而下统一设计、运行顺畅的城管综合执法体制。二是，城管综合执法边界不清。由于全国范围内缺乏一部统一的城市管理法律法规，城管综合执法范围缺乏明确的界定，执法边界不清。三是，末端执法情境的存在。城管综合执法活动是实施法律法规和推行政策措施的最前沿和最末端，所有的执行压力都会加诸城管综合执法制度之身。四是执法者素质有待提升。城管综合执法队伍构成复杂，执法者素质参差不齐，导致执法者缺乏足够的执法手段，执法行为简单粗放，不能牢固树立执法服务意识。这些情况的存在，导致执法活动时常陷入一些困境，例如在日常执法过程中时常会出现一些不规范甚至暴力执法现象，会出现一些不守法甚至暴力抗法现象。 要摆脱目前的执法困境，必须对城市管理综合执法制度进行全方位的思考和论证，从体制机制、执法权限、执法依据、执法者素质、执法理念和执法环境等多方面加以改进和优化。首先，强化顶层设计，理顺城管综合执法体制，自上而下明确城管执法队伍的主管部门，加强综合执法的业务指导。其次，制定统一的城市管理法律法规，为城市管理执法活动提供充分的执法依据，明确界定执法范围，规范约束执法者的执法行为。再次，提高执法者素质。执法者是执法活动的主体，一个高素质的执法者才能严格遵守执法程序、精准把握执法要求，要通过多种方式提高执法者素质。最后，要净化执法环境。良好的执法环境才更有利于确保执法活动得到各方面的配合，从而保障执法目的的实现，才更有利于达成执法目标。培育良好的执法环境需要执法者文明执法，社会大众严格守法，社会舆论客观中立。

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城管综合执法困境与对策探析

——以菏泽市鄄城县城管综合执法为例