突发公共事件卫生应急指挥系统运行模式研究

摘要

研究背景：
　　近年来，全球突发公共事件频发，进入21世纪，在全球范围发生了许多危害严重、影响重大的事件，如2001年发生在美国的“911事件”、2003年发生在我国的非典疫情、2004年的印度洋海啸、2008年发生在我国的汶川大地震、2009年波及全球的甲型H1N1流感大流行、2014年肆虐西非的埃博拉出血热疫情等。这些突发公共事件呈现出频次高、规模大、影响广泛、损失严重等特点，成为全球共同面临的挑战。除了受到影响的各国积极处置应对外，世界各国均在考虑应对策略，以减少突发公共事件造成的损失和影响。
　　我国每年报告的突发公共卫生事件超过千起，近10年来，先后发生SARS、人感染高致病性禽流感、鼠疫、甲型H1N1流感和人感染H7N9禽流感等重特大疫情。同时，我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，除了火山爆发以外的各种自然灾害均有发生;随着社会经济转型发展，各种事故灾难呈现频发态势;此外，恐怖事件等社会安全事件的威胁持续存在。2003年SARS以后，从以人为本、保障人民群众身体健康和生命安全的高度出发，党中央、国务院对应急体系建设和发展给予高度重视，我国建立了应急管理体系，卫生应急体系也随之建立和逐步发展，“一案三制（预案、法制、体制、机制）”建设取得长足进展，卫生应急队伍和能力得到加强。在此期间，2004年，为提高卫生应急管理信息化水平，国家部署建立突发公共事件卫生应急指挥决策系统（以下简称应急指挥系统）。
　　世界卫生组织等国际组织，美国、欧盟等有关国家和地区的先进做法，以及近年来我国卫生应急的经验证明，应急指挥系统不仅是卫生应急管理的信息化工具，更是提升卫生应急管理效率的增倍器，是进一步优化卫生应急管理程序和流程的重要技术手段。目前，全国应急指挥系统建设已经投资数亿，完成了国家级和省级、地市级应急指挥系统的建设，并在视频会商和应对重特大突发事件中发挥积极作用。但在卫生应急实际工作中，该系统发挥的作用仍十分有限，主要原因是该系统不能满足各地卫生应急管理工作的实际业务需求。这中间除了县级应急指挥系统、移动指挥平台未建设，互联网络支撑不足，运维保障等工作制度不健全等问题外，对应急指挥系统运行模式缺乏了解与系统性的研究，也是我们面临的关键问题之一。本研究探索解决这一问题，拟通过对国内外应急指挥系统、我国卫生应急管理工作的深入分析，明确可整合利用的卫生应急资源，梳理应急管理环节，细化管理工作流程，为建设满足工作需要的应急指挥系统，进一步提升我国卫生应急管理效率和水平提供相关建议。
　　研究目的：
　　在广泛收集整理相关文献资料和实地调研的基础上，总结评述国内外应急管理领域的相关研究成果，梳理卫生应急体系建设、能力建设和工作现状，以系统论、灾害管理等理论为指导，深入分析应急指挥系统的构成要素，提出应急指挥系统的总体框架模型，并在分析应急指挥系统的现状和存在不足的基础上，提出升级改造现有应急指挥系统，建设一个科学、高效的应急指挥系统的建议。
　　研究方法：
　　本研究采用理论研究与实证研究两类方法，通过文献复习、焦点访谈、现场调查、专家咨询、典型案例分析、历史数据分析等方法，梳理应急指挥系统运行机制和管理模式的相关理论和国内外经验，在明确应急指挥系统功能需求的基础上，提出建设适合我国国情的应急指挥系统运行模式的思路和对策。
　　应用系统综述方法对文献资料进行综述，掌握突发事件应急管理的理论基础、体系建设、制度建设以及相应流程，构建本研究的基本思路。在对有关国家和世界卫生组织卫生应急体系和应急指挥系统进行剖析的基础上，重点研读卫生应急体系特点、管理构架等内容，以及应急指挥系统功能、组织架构、人力资源和信息管理等方面，从理论上为完善我国应急指挥系统的构建提供参考。采用描述性统计分析方法，对2004年～2011年各类突发公共卫生事件的分级情况和变化趋势进行描述，分析我国突发公共卫生事件报告情况。采用EpiData6.04软件建立数据库，应用Excel软件对数据库进行整理，本研究所有数据分析采用SPSS17.0软件。通过知情人物访谈和现场调查，了解卫生应急以及应急指挥系统现状、存在的不足。对实地研究中取得的资料进行重新研读，并利用Excel软件进行开放式编码，根据逻辑相似性，归入所属的各种不同主体或概念备忘录中，再利用社会学中的主题分析法和分析性比较，比较和对比各组主体和概念，重新组合更为广泛的整合性主题，从中归纳或抽象出应急指挥系统的运行模式等主题。梳理分析相关档案材料，对相关人员进行半结构式访谈，并对相关部门进行问卷调查，获取案例研究所需的资料。
　　研究结果：
　　1.对有关国家卫生应急体系及其特点进行分析和研究，提出完善我国卫生应急体系和能力的相关建议，即建立统一的公共安全管理机构，常设卫生应急管理机构，加强应对准备、培训演练和监测预警，完善应急保障体系，提升应急管理信息化水平，加强基层应急体系和能力建设，提高应急社会化程度。
　　2.从应急指挥系统功能、组织架构、人力资源、信息管理等方面对国外应急指挥系统最佳实践进行分析，提出应明确和完善现有应急指挥中心的功能，确定其在常态下和应急状态下的功能;应急指挥中心组织架构应标准化、模块化，并具有一定的灵活性;应明确应急指挥中心的人力资源需求;应加强应急指挥中心的信息管理等建议。
　　3.对2004年～2011年各类突发公共卫生事件的分级情况和变化趋势进行描述，提出我国突发公共卫生事件报告的总体情况和趋势:报告事件类型以传染病和食物中毒为主;未分级事件所占比例逐渐上升，重大事件和较大事件所占比例呈下降趋势;与理想的突发事件报告分级报告架构相比，我国未分级事件报告仍偏低，应进一步加强。
　　4.通过定性访谈和现场调查，对省级和地市级应急指挥系统现状进行分析和研究，得出以下主要结论，即应急体系基本建立，但不完善;已编制应急预案，但针对性不强;风险评估起步，但质量有待提高;应急指挥系统初步建成，但管理框架缺失;有一定财政投入，但保障仍严重不足;人才队伍初步建立，但人员数量和质量均待提高;法律法规体系初建，但执行力不强。
　　5.研究提出构建理想的应急指挥系统的五大原则和四种应急指挥模式，在此基础上提出我国应急指挥系统总体框架模型、综合集成体系和六个要素，并界定应急指挥流程。
　　6.分析现有应急指挥系统，梳理存在的五个主要问题，对卫生计生行政部门、专业机构、应急队伍等应急指挥系统用户进行分析，提出应急指挥系统网络建设和功能定位，以及完善现有系统的建议。
　　结论和建议：
　　1.应急指挥系统包括风险评估和预警平台、应急处置平台、恢复评估平台、应急准备平台、视频交互平台、互联互通网络等六个要素。宏观的应急指挥流程包括七个阶段，即预防准备阶段、监测评估阶段、应急处置阶段、事件终止阶段、恢复重建阶段和评估完善阶段。
　　2.应急指挥中心建设应着重实现互联互通和业务功能需求，实现国家、省、地市、县四级卫生计生行政部门卫生应急指挥中心（站点）、疾控机构应急作业中心、医疗机构信息中心、院前急救机构指挥调度中心，以及卫生应急队伍移动终端之间的互联互通;在此基础上，实现应急资源管理、知识库、应急值守、监测预警、应急处置等核心功能，为实现这些功能应建立16个相关的子系统。
　　3.完善应急指挥系统应充分学习借鉴国际先进经验，包括应急指挥中心的功能列表中增加公共卫生相关功能;总结“小组模式”和联防联控工作机制的经验教训以及事件指挥体系(ICS)的普遍做法，标化组织构架;通过识别和培训专职、临时工作人员，加强人力资源能力建设;通过开发风险监测和评估工具以及加强风险沟通的能力，加强信息化管理。
　　创新与不足：
　　1.研究对象和领域具有重要的现实意义和价值，但缺乏理论关注。卫生应急体系是2003年SARS疫情后快速发展和成长起来的新体系，十余年来，卫生应急体制、机制、法制和预案建设取得长足发展，核心能力显著提升。全球变暖、人员流动、经济一体化等因素使全球公共卫生安全面临严峻形势，卫生应急面临前所未有的挑战。应急指挥系统是卫生应急体系的重要内容，是加强不同利益方之间的协调和信息的沟通的重要手段，其有效运转将极大地提升应急管理效率。这一领域的研究具有十分重要的现实意义和价值。但是卫生应急，尤其是应急指挥系统领域长期以来未受学术界和理论界关注，这方面的研究成果少，学术交流缺乏。本研究旨在就应急指挥系统领域开展理论和实证研究，从学术角度提出优化应急指挥系统的建议，推动卫生应急指挥系统的升级，切实发挥其应有的作用。
　　2.研究设计注重理论和实践相结合，研究方法综合和全面。本研究通过文献复习、焦点访谈、现场调查、专家咨询、典型案例分析等方法，全面系统地梳理应急指挥系统运行机制和管理模式的相关理论和国内外经验，注重现有研究和理论的提炼、国际最佳实践的借鉴。在此基础上，结合我国卫生应急实际需求，提出适合我国国情的应急指挥系统运行模式的思路和对策。
　　3.应急指挥系统的研究内容丰富、涉及面广，涵盖了卫生应急的各个方面，在应急实践中也越来越受到各级卫生计生行政部门和相关机构的重视。本研究虽然做了大量的工作，也在深入研究的基础上提出了优化应急指挥系统的建议，但由于研究对象的复杂和自身研究能力有限，还存在很多细节上的问题需要进一步探讨和研究，例如研究样本选择上未覆盖所有潜在的应急指挥系统用户类型，医疗机构、院前急救机构、卫生应急队伍未包括在研究样本中;分级分类研究不够，未对不同层级和类型的应急指挥系统进行有区别的、针对性的研究。这些都需要在今后的研究中进一步完善和深入。

目录

声明

摘要

第一章 绪论

1．1 研究背景及意义

1．2 国内外相关研究现状

1．3 研究目的

1．4 研究方法、技术路线与质量控制

第二章 国外卫生应急体系建设的经验和启示

2．1 国外卫生应急体系

2．2 国外卫生应急体系建设的启示

2．3 国外经验的借鉴

第三章 国外应急指挥系统最佳实践分析和借鉴

3．1 卫生应急指挥系统功能

3．2 卫生应急指挥系统组织架构

3．3 卫生应急指挥系统人力资源

3．4 卫生应急指挥系统信息管理

3．5 国外做法的借鉴

第四章 我国应对输入性疫情风险的回顾和启示

4．1 国际疫情发展、应对与成效

4．2 我国的应对措施

4．3 0104应对的启示与建议

第五章 我国突发公共卫生事件报告情况分析

5．1 总体概况

5．2 历史趋势

5．3 传染病类事件

5．4 本章主要结论

第六章 我国突发公共事件卫生应急指挥系统的现状

6．1 定性访谈结果

6．2 现场调查结果

6．3 现状调查主要结论

第七章 我国突发公共事件卫生应急指挥系统的构建

7．1 理想的应急指挥体系构建的原则

7．2 应急指挥运行模式的建立

7．3 突发公共事件卫生应急指挥系统的确定

7．4 突发公共事件卫生应急指挥流程的界定

7．5 本章主要结论

第八章 进一步完善我国突发公共事件卫生应急指挥系统的建议

8．1 卫生应急指挥系统存在的问题

8．2 卫生应急指挥系统用户分析

8．3 卫生应急指挥系统的网络建设和功能定位

8．4 借鉴国际先进经验，完善卫生应急指挥系统

附录

参考文献

致谢

攻读博士学位期间发表的学术成果情况