公共政策制定中的公民参与：量度、绩效与进路——基于中国地方政府政策制定的实证分析

摘要

公共政策制定中的公民参与研究是政治民主化进程中一个重要的研究方面。近年来，政治民主化进程逐渐加快，虽然国内也陆续出了一些相当优秀的利用规范性研究方法做出的研究成果，但从研究趋势上看，目前对该问题的研究却隐隐出现了发展节奏变慢，难以向纵深拓进的迹象。主要表现在如下方面：首先是研究者之间互相借鉴的现象多，真正有所创新的观点和理论少。新意常常源于研究方法的革新和发展。互相借鉴的现象多，说明了在该问题的讨论中存在着研究方法方面的困惑。第二是研究成果中“公说公有理，婆说婆有理”的现象层出不穷。这与定性结论多，定量结论少不无关系。第三是宏观描述多，而微观分析少。这与微观分析方法尤其是量化分析比较匮乏息息相关。 在公共政策实践中，公民参与的动机、程度、途径、方法以及公民参与公共政策制定的绩效等可以设立科学的、与实际相吻合的数量指标进行量化评价。正是基于这种认识，为了增强对公共政策制定中公民参与问题研究的科学性、规范性和可靠性，本论文另辟蹊径，从研究方法的革新入手，在量化层面上对我国地方政府公共政策制定中的公民参与问题展开讨论。目的在于从纷繁复杂的公共政策现象中抽象出能够准确反映政策规律的数学模型，并通过对数学模型的进一步研究，获得其它研究尚未涉足的、经由数学方法推导而来的、并能够经得起实践检验的正确结论。以有利于推动该问题的研究向纵深发展，并对目前国内政治学研究方法的革新尽一份微薄之力。实证研究是解决现实问题的较好研究方法之一。因此本文所进行的研究建立在实地调查、问卷调查和文献调查的基础上。其中实地调查涉足六个省、市、自治区，5000份问卷调查结果则来自于全国除港澳台之外的三十一个省、市、自治区。案例分析是经验研究的一种特殊形式。有鉴于此，本文在研究中也适当采用了案例分析的方法。 利用上述研究方法集中讨论了以下四个模块的问题。 第一模块是公共政策制定中公民参与的理论背景、现实背景和功能研究。人民主权思想，公共选择理论，治理理论以及其它相关理论等构成了扩大公共政策制定中公民有序参与的理论背景。近年来的政府职能转变拓展了公民参与政策制定的现实空间；经济全球化为公民参与政策制定提供了新的组织基础；市场经济增强了公民参与政策制定的权利意识；文化程度的提高影响了公民对于政策制定的关注度和参与政策制定的能力；信息技术的发展提供了公民参与政策制定的便捷互动条件。公民参与具有非线性功能。这种功能主要表现在促进政策制定科学化、提高政策合法性以及促进公民监督的过程中。由于公民参与的功能是非线性的，所以在一定条件下，公民参与是有益的，但超过了一定条件，公民参与反而是无益的或有害的。 第二模块是公民对于参与公共政策制定的认知。通过构建公民对于公共政策制定过程的关注度数学模型，可以清晰的勾勒出年龄、性别、学历、年收入等政策变量在量化的意义上对关注度所产生影响。如，关注度随年龄增长而变化的过程呈现类似抛物运动的规律；年收入与关注度之间存在低度的正相关关系：学历每提高一个层次，公民对于公共政策制定过程的关注度就比相邻较低的学历层次群体约提高5.42％等。通过设立“亲公共价值指数”，可以准确地刻画出不同身份的公民群体在参与动机方面的区别。如，学历与公民参与公共政策制定动机的“亲公共价值指数”正相关，学历越高，参与公共政策制定动机的“亲公共价值指数”就越高，学历每提高一个层次，“亲公共价值指数”就平均大约提高6.36％；参与动机与政治制度的干预正相关，参与动机接受政治制度的干预越多，越容易激发公民参与公共政策制定的积极性等。 第三模块是公民参与政策制定的宏观形态研究。我国公民在公共政策制定中的参与程度指数为34.15％，意味着我国公民在公共政策制定中的参与程度处于严重的参与不足状态。公民的政策职能结构偏好提示，扩大我国公共政策制定中的公民有序参与，应以利益型参与和责任型参与为先导。参与人数和参与次数之间的二次曲线关系说明，参与次数的变化对参与人数产生的影响具有非均等性。公民对于公共政策的关注程度和参与程度之间存在明显的剪刀差现象。表现在对于中央政策和省政策，公民关注程度高，但参与程度低；对于县政策和乡政策，公民关注程度低，但参与程度高；扩大政策制定中公民的有序参与，对于不同级别的政府政策应该区别对待，即对于中央和省政策，应该着重促进公民的参与程度，对于县、乡政策，应该着重提高公民的关注程度。 第四模块是公民参与的微观形态研究。公民参与公共政策制定的方法和途径应该加以区分。参与方法属于内源性的行为选择，而不是外源性的制度设计。参与途径属于外源性的制度设计，而不是内源性的行为选择。在参与方法上，公民更希望通过自主的直接行为来参与公共政策制定。在参与途径上，文化程度与公民参与途径的偏好之间既存在着线性关系，也存在着非线性关系。利用本文建立的“参与率”、“无效率”、“显效率”和“有效率”等四项指标，,可以反映出公共政策制定过程中公民参与绩效的大致水平。利用本文建立的“公民参与绩效对称指数”，可以清晰的发现，文化程度每降低一个层次，公民参与绩效对称指数就平均提高大约5.35％。低文化程度公民群体的参与绩效对称指数很高，意味着该群体在参与绩效上的被剥夺感较强。对于低文化程度的公民群体，必须采取一些积极措施来消除这种相对被剥夺感，才能实现公民参与公共政策制定过程中的和谐与公正。

目录

文摘

英文文摘

论文说明：图表目录、案例目录

声明

绪论

一、问题的提出

二、相关研究状况的梳理与评述

(一)政府与公民关系的研究视角

(二)公共治理的研究视角

(三)制度分析的研究视角

(四)政治文化的研究视角

(五)信息化的研究视角

三、主要研究概念的界定与阐析

(一)公共政策

(二)公共政策制定的阶段

(三)公民

(四)公民参与

(五)地方政府

四、本项研究的方法、路径及框架

五、论文的研究范围、所用材料及创新意图

第一章政策制定中扩大公民有序参与的背景与功能

一、扩大公民有序参与公共政策制定的理论背景

(一)人民主权思想与公共政策制定中的公民参与

(二)公共选择理论与公共政策制定中的公民参与

(三)治理理论与公共政策制定中的公民参与

二、扩大公民有序参与公共政策制定的现实背景

(一)政府职能转变拓展了公民参与政策制定的现实空间

(二)经济全球化为公民参与政策制定提供了新的组织基础

(三)市场经济增强了公民参与政策制定的权利意识

(四)文化程度的提高影响了公民对于政策制定的关注度

(五)信息技术提供了公民参与政策制定的便捷互动条件

三、公民参与公共政策制定的非线性功能

(一)促进政策制定科学化的非线性功能

(二)提高政策合法性的非线性功能

(三)强化公民监督的非线性功能

四、本章小结

第二章公共政策制定中公民参与的基本认知

一、调查的基本设计

二、调查的描述性统计

(一)样本的代表性

(二)样本的均衡性

三、公民对于公共政策制定过程的关注度

(一)公民对公共政策制定过程的关注度和淡漠度

(二)关注度随年龄增长而变化的过程呈现类似抛物运动的规律

(三)年收入与关注度之间存在低度的正相关关系

(四)文化程度与关注度之间存在高度正相关关系

(五)职业对于关注度的影响

四、公民参与公共政策制定的动机

(一)政治制度对于公民参与动机的影响

(二)社会性别对于公民参与动机的影响

(三)文化程度对于公民参与动机的影响

(四)年收入对于公民参与动机的影响

五、本章小结

第三章公民参与公共政策制定的宏观形态研究

一、公民了解公共政策信息的第一渠道

(一)公民了解公共政策信息的主要渠道

(二)社会性别对公民了解公共政策信息渠道的影响

(三)文化程度对公民了解公共政策信息渠道的影响

(四)年收入对公民了解公共政策信息渠道的影响

(五)年龄对于公民了解公共政策信息渠道的影响

二、公共政策制定中公民参与的频次分布

(一)公共政策制定中公民参与的频次分布概述

(二)公共政策制定中公民参与频次的纵向分布

(三)公共政策制定中公民参与频次的横向分布

三、公共政策制定中公民参与的主要类型研究

(一)按照结果取向划分

(二)按照参与过程划分

(三)按照参与动机划分

(四)按照参与主体划分

(五)按照参与阶段划分

四、本章小结

第四章公民参与公共政策制定的微观形态研究

一、公民参与公共政策制定的方法

(一)公民参与公共政策制定的方法偏好

(二)社会性别与公民参与公共政策制定的方法偏好

(三)文化程度与公民参与公共政策制定的方法偏好

二、公民参与公共政策制定的途径

(一)公民表达政策建议的高度偏好途径

(二)公民表达政策建议的普通偏好途径

(三)社会性别对公民参与途径的影响

(四)文化程度对公民参与途径的影响

三、公民参与公共政策制定的绩效

(一)社会性别与公民参与公共政策制定的绩效

(二)文化程度与公民参与公共政策制定的绩效

四、本章小结

总结与展望

主要参考文献

攻博期间取得的科研成果

附录

致谢