WTO规则视角下美国农业国内支持的合规性研究

摘要

农业国内支持政策深深植根于发达国家农业保护政策之中，因其背离自由贸易和比较优势理论，产生贸易扭曲作用，被认为是引发国际农产品贸易冲突的根源。所以乌拉圭回合农业谈判达成了旨在促进国际农产品贸易自由化的《农业协定》(简称URAA)，其中制定了约束各成员国农业国内支持政策的多边规则。由于URAA是美国和欧盟等大国主导的，具有天然的不平等性，所以2001年启动的WTO“多哈发展议程”提出了新的农业国内支持规则改革方案，但主要因为美国农业国内支持问题，谈判至今未果，所以现行WTO农业国内支持规则仍按照URAA执行。在现行WTO农业规则框架下，美国一方面利用现行不平等的农业规则向中国等发展中成员的农业国内支持政策施压，另一方面却大幅增加自己的农业国内支持总量，不实质性削减扭曲贸易的农业国内支持，对发展中成员的农业发展造成很大冲击。作为农业补贴大国、农产品贸易大国，同时担任着WTO成员班“班长”的角色，美国实施的农业支持政策是否按照WTO规则要求切实履行了扭曲贸易的国内支持削减承诺和义务，不仅会给其他成员国带来强烈的示范效应，还关系到WTO农业规则的权威性和WTO体制的有效性与可持续性，进而会对世界农产品贸易秩序和新一轮多边贸易谈判产生重要影响。因而，从WTO规则视角，研究美国农业国内支持政策改革调整及其合规性，并分析美国农业国内支持政策对WTO农业规则改革进程的影响，一方面可以从如何规避WTO规则约束的角度对中国农业国支持政策改革提供借鉴;另一方面可以从检查美国农业国内支持违规的角度为中国制定应对美国挑战的策略提供依据;还可以为中国更好地参与新一轮农业谈判，推动建立更加公平的农业国内支持规则提供参考。本文研究的主要内容和结论如下:
　　第一，理论分析。论文第二章首先从贸易扭曲理论出发，分析了农业国内支持政策扭曲贸易的机制，分析指出，农业国内支持政策并不直接扭曲贸易，而是通过增强国内生产者竞争优势和激励国内农产品生产（正向扭曲国内生产）进而导致国内外农业生产者的不公平竞争和国内外农产品贸易的扭曲，不同的农业国内支持措施潜在的贸易扭曲作用大小不同;然后从自由贸易理论出发，论述了多边规则为什么要对农业国内支持进行规制的逻辑，分析指出，规制的根本目的是对潜在贸易扭曲作用较大的农业国内支持政策进行限制，以促进农产品贸易自由化;进而阐述了WTO如何对农业国内支持进行规制的理论与方法。第三章基于WTO对农业国内支持进行规制的规则，构建了WTO农业国内支持合规性评价的分析框架与方法。
　　第二，对美国主要农业国内支持政策进行了深入分析。论文第四章首先从历史演变视角把具体政策的分析和特定历史条件相结合，理清了乌拉圭回合《农业协定》生效以来美国农产品国内支持政策演变的逻辑与历史脉络;然后从美国历年农业法案原文出发，分析了美国主要农产品支持措施的复杂操作机制和不同措施之间的组合关系，总结了WTO规则框架下美国农业国内支持政策改革调整的特征。美国农产品支持政策的演变，总体上是价格支持工具逐步向直接补贴政策工具改革，挂钩直接补贴向脱钩、半脱钩直接补贴政策调整，农业保险补贴逐步成为最主要的政策工具。改革调整呈现出政策工具选择趋于多样化、政策手段趋于市场化、政策组合趋于优化、补贴方式半脱钩化等特征。从而更好适应形势变化、实现政策目标，从长期促进了美国农业竞争力提升和可持续发展。但所谓的脱钩、和半脱钩补贴措施实际并没有和特定产品生产脱钩，只是在政策设计上规避现行WTO规则约束的策略。
　　第三，以现行WTO农业国内支持规则为基础，运用前文构建的WTO农业国内支持合规性评价的分析框架对美国1995-2013年的农业国内支持合规性进行了分析。论文第5章—第7章，分别从通报数据观测、通报问题分析和不合规通报修正后的TAMS测算三个层面，对美国已经向WTO通报的1995-2013年农业国内支持的合规性进行了检验，分析了美国农业国内支持的违规之处和规避WTO约束的策略。基于通报数据的分析显示，1995年-2013年，美国农业国内支持总量增涨了2.4倍，占农业总产值比例在35％以上，主要是绿箱支持的增加，黄箱支持水平总体呈下降趋势。尽管基于美国通报数据的观测结果显示，美国向WTO通报的1995-2013年间每年的现行AMS总量（TAMS）没有超过《农业协定》规定的TAMS年度约束上限，但在美国提交的国内支持通报中存在不合规问题，主要包括:按照绿箱通报的生产灵活性合同补贴(PFCP)和固定直接补贴(FDP)并不完全符合绿箱标准和条件;按照“非特定产品支持”通报的反周期补贴(CCP)与特定产品生产不完全脱钩;农作物保险保费补贴的通报归箱错误且金额不足。如果严格按照《农业协定》归箱规则与TAMS测度方法，对美国不合规通报的措施和金额进行修正后重新计算TAMS，则美国在1998、1999、2000、2004、2005年的黄箱综合支持总量(TAMS)已经超过了《农业协定》规定的年度约束上限。尽管2005年以后，美国实际的TAMS超过《农业协定》规定的约束上限的可能性不大，但由于《农业协定》“和平条款”在2004年终止，没有《农业协定》“和平条款”保护的情况下，美国对棉花等特定农产品给予很高水平的黄箱支持，很可能违反《补贴与反补贴协定》。美国规避WTO规则约束的主要策略包括:一是政策设计上名义脱钩实际挂钩;二是政策通报不严格遵守规则，把本应属于黄箱的措施归为绿箱，本应属于基于特定产品支持的归为“非特定产品支持”，还通过少报、漏报、隐瞒实际金额等方式降低通报的AMS水平;三是通过对农业保险公司提供补贴和再保险支持规避了WTO黄箱约束。
　　第四，根据多哈回合《农业减让模式草案（第四稿）》中设定的新一轮农业国内支持削减方案，对新一轮国内支持削减方案下美国农业国内支持的合规性进行模拟，进而判断美国农业国内支持政策对新一轮农业谈判和WTO农业国内支持规则改革的影响。论文第8章分别基于美国2002-2013年的农业国内支持历史数据和2014年农业法案的国内支持预测数据进行模拟（估计），模拟结果表明，如果按照《农业减让模式草案（第四稿）》执行新一轮农业国内支持的削减，美国2002年农业法案和2008年农业法案下的农业国内支持政策都无法满足削减要求，2014年农业法案虽然对国内支持政策做了调整，但也很难满足这一削减要求。正是因为在削减扭曲贸易的国内支持方面缺乏弹性，所以美国政府接受《农业减让模式草案（第四稿）》的难度较大，即便发展中成员在市场准入领域作出重大让步。因此，中国在坚持“发展”回合前提下，适当降低谈判的“雄心”水平或是推动多哈农业谈判的一种务实选择。
　　最后，本文在总结主要研究结论的基础上，从借鉴美国农业国内支持政策改革经验、规避WTO规则约束的策略、应对美国指控中国农业补贴超标的挑战、推动新一轮农业谈判几个方面，提出美国农业国内支持政策调整及其合规性对中国的政策启示意义。
　　论文可能的创新点有:
　　①提出WTO规则框架下农业国内支持合规性的概念，构建了WTO规则视角下评价农业国内支持合规性的一般分析框架。
　　②从历史演变视角把具体政策的分析和特定历史条件相结合，理清了乌拉圭回合《农业协定》生效以来美国农产品国内支持政策演变的逻辑与脉络;从美国历年农业法案原文出发分析了美国主要农产品支持措施的复杂操作机制和不同措施之间的组合关系。
　　③以现行WTO农业国支持规则为基础，从通报数据观测、通报问题分析和不合规通报修正后的TAMS测算三个层面，对美国1995-2013年农业国内支持的合规性进行了检验;既发现了美国农业国内支持的违规之处，也总结了美国利用农业保险补贴规避WTO约束的策略。
　　④根据多哈回合《农业减让模式草案（第四稿）》中设定的新一轮农业国内支持削减方案，分别基于美国2002-2013年的农业国内支持历史数据和2014年农业法案的国内支持预测数据，对新一轮国内支持削减方案下美国农业国内支持的合规性进行模拟，定量分析了美国在新一轮农业谈判中削减国内支持的让步空间。

目录

声明

摘要

第1章 导论

1．1．1 选题的背景

1．1．2 研究的问题

1．1．3 研究的意义

1．2 基本概念、范畴的界定

1．2．1 农业国内支持

1．2．2 农业国内支持措施及其类型

1．2．3 WTO农业国内支持规则

1．2．4 农业国内支持的归箱与通报

1．2．5 黄箱微量允许与黄箱综合支持量(AMS)

1．2．6 农业国内支持的合规性

1．3 研究思路、内容与方法

1．3．1 研究思路

1．3．2 内容结构

1．3．3 研究方法

1．3．4 技术路线

1．4 研究创新、贡献与不足

1．4．1 创新之处

1．4．2 本文贡献

1．4．3 不足之处

第2章 相关理论基础与文献综述

2．1 理论基础

2．1．1 贸易扭曲理论与农业国内支持政策

2．1．2 自由贸易理论与农业国内支持规制

2．1．3 WTO农业国内支持措施归箱理论

2．1．4 黄箱综合支持量(AMS)测度的理论模型与方法

2．2 文献综述

2．2．1 对主要成员农业国内支持通报合规性的有关分析

2．2．2 对美国重要支持措施归箱分类问题的相关讨论

2．2．3 对美国农业国内支持政策与新一轮WTO农业谈判的相关研究

2．2．4 对现有研究的简要总结与评述

2．3 本文分析框架

第3章 WTO农业国内支持合规性评价的规则与方法

3．1 《补贴与反补贴协定》与农业国内补贴

3．1．1 《补贴与反补贴协定》中的一般补贴纪律

3．1．2 《补贴与反补贴协定》与《农业协定》的关系

3．1．3 《补贴与反补贴协定》对农业国内补贴的适用

3．2 《农业协定》对农业国内支持的规制

3．2．1 “分箱而治”的纪律

3．2．2 “和平条款”下的国内支持：适当克制原则

3．2．3 通报与审议规则

3．3 新一轮农业国内支持削减方案：《农业减让模式草案(第四稿)》

3．3．1 扭曲贸易的国内支持总量(OTDS)分层削减方案

3．3．2 黄箱微量允许标准和TAMS分层削减

3．3．4 对特定产品AMS封顶

3．3．4 “新蓝箱”及“蓝箱”封顶

3．4 评价农业国内支持合规性的步骤与方法

3．4．1 基于现行规则的农业国内支持合规性评价

3．4．2 基于新一轮国内支持削减方案的农业国内支持合规性预估

第4章 美国主要农产品国内支持政策演变及重要措施分析

4．1 美国主要农产品国内支持政策演变的历史脉络

4．1．1 《农业协定》生效之前的政策回顾

4．1．2 《农业协定》生效以来的政策改革调整

4．2 主要支持措施分析

4．2．1 无追索权贷款、营销援助贷款、贷款差额补贴和贷款贴息

4．2．2 生产灵活性合同补贴和固定直接补贴

4．2．3 反周期补贴(CCP)和价格损失保障补贴(PLC)

4．2．4 平均作物收入补贴(ACRE)与农业风险保障补贴(ARC)

4．2．5 农作物保险及其财政补贴

4．2．6 其他重要产品专项支持措施

4．3 美国主要农产品支持措施改革调整的特征

4．3．1 政策选择趋于多样化，各种政策之间组合衔接更加紧密

4．3．2 政策手段市场化，保障农民收入的同时促进农业竞争力提升

4．3．3 政策设计以风险管理为导向，差额补贴和保险成为最主要手段

4．3．4 补贴呈现出与价格或收入挂钩与生产“脱钩”的“半脱钩化”特征

第5章 合规性分析(一)：基于美国通报数据的观测

5．1 通报义务的执行问题：部分年份通报滞后

5．2 通报数据显示的农业支持水平及其结构变化

5．2．1 总体支持水平与结构变化

5．2．2 绿箱支持水平与结构变化

5．2．3 黄箱支持水平与结构变化

5．2．4 主要产品的AMS及其支持水平变化

5．3 本章小结

第6章 合规性分析(二)：具体支持措施的通报问题

6．1 美国通报的主要措施

6．1．1 通报的主要绿箱支持措施

6．1．2 通报的主要黄箱支持措施

6．2 主要支持措施通报存在的问题及其原因

6．2．1 按照脱钩收入补贴通报的PFCP和FDP并不完全符合绿箱标准和条件

6．2．2 按照“非特定”通报的反周期补贴(CCP)不完全和特定产品生产脱钩

6．2．3 农作物保险补贴的通报归箱错误且金额不足

6．3 本章小结

第7章 合规性分析(三)：不合规通报修正后的AMS测算与违规案例

7．1 不合规通报的修正方案

7．2 不合规通报修正后的TAMS测算

7．2．1 按照第一种修正方案测算

7．2．2 按照第二种修正方案测算

7．2．3 按照第三种修正方案测算

7．2．4 三种修正方案测算结果小结

7．3 美国农业国内支持违反WTO规则的例证

7．3．1 巴西诉美国棉花补贴案

7．3．2 加拿大和巴西诉美国农业国内支持案

7．4 本章小结

第8章 合规性分析(四)：新一轮农业国内支持削减方案下美国农业国内支持的合规性及其影响

8．1 新一轮农业国内支持削减方案下美国的削减目标

8．1．1 扭曲贸易的国内支持总量(OTDS)

8．1．2 微量允许标准和TAMS约束水平

8．1．3 特定产品AMS封顶水平

8．1．4 棉花综合支持量削减方案

8．1．5 “蓝箱”标准和纪律改革方案

8．2 新一轮农业国内支持削减方案下美国农业国内支持的合规性——基于历史数据的模拟

8．2．1 扭曲贸易的国内支持总量削减：模拟结果及其影响

8．2．2 2．5％微量允许标准下的TAMS削减：模拟结果及其影响

8．2．3 特定产品AMS封顶：模拟结果及其影响

8．2．4 蓝箱支持总量封顶：模拟结果及其影响

8．3 新一轮农业国内支持削减方案下美国农业国内支持的合规性——基于2014年农业法案的预估

8．3．1 《2014年农业法案》下主要支持措施的“归箱”研判

8．3．2 扭曲贸易的国内支持总额(OTDS)：估计结果及其影响

8．3．3 2．5％微量允许标准下的TAMS：估计结果及其影响

8．3．4 棉花综合支持量：估计结果及其影响

8．4 美国农业国内支持政策对新一轮农业谈判的影响

8．4．1 美国现行农业国内支持政策不能满足新一轮农业谈判的要求

8．4．2 特朗普执政下美国农业支持政策走向及其对后巴厘农业谈判的影响

第9章 主要结论与启示

9．1 主要研究结论

9．1．1 美国主要农产品国内支持政策改革调整的路径特征

9．1．2 美国农业国内支持的合规性及其规避WTO规则的策略

9．1．3 美国农业国内支持对WTO新一轮农业谈判的影响

9．2 对中国的启示

9．2．1 以提高竞争力为核心标导向，坚定农产品国内支持政策的市场化改革方向

9．2．2 具体措施的操作细节决定其归箱属性，政策设计要与WTO规则接轨

9．2．3 美国农业国内支持不完全符合WTO规则，应加强对其重点农产品的反补贴调查

9．2．4 现行WTO农业规则是不公平的，中国应积极推动重塑更公平的WTO农业规则

参考文献

重要参考资料来源网站

攻读博士学位期间发表论文和参与科研情况

致谢