煤炭矿区生态建设政府规制研究

摘要

长期以来，煤炭资源是我国基础能源的重要组成部分，煤炭产业的发展为我国社会经济的发展起到了重要的作用。但是，早期的煤炭资源开发，无论从是从矿区勘探、开采、矿区退役等各环节，都没有重视环境污染和生态建设问题，导致煤炭开采区的环境污染问题比较突出，生态重建压力巨大。习近平总书记在十八大报告中指出，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，社会各界同各级政府也充分认识到环境保护和生态建设的重要性，开始积极探索煤炭开采中的生态建设途径和措施。由于煤炭矿区生态建设涉及多方利益主体，亟需从企业责任、社会参与及政府规制等各角度研究煤炭矿区生态建设问题。 本研究梳理了煤炭矿区生态建设政府规制的相关理论，从信息不对称、激励相容和生态系统理论出发分析了煤炭矿区生态建设过程中政府规制方面存在的问题。本研究认为，多重多层委托代理下政府规制方和被规制的企业存在严重的信息不对称，不论是横向还是纵向上政府规制都存在政府难以控制煤炭开发企业的问题，这是导致政府规制效率不高的主要原因。同时，本研究认为，煤炭资源开发的不同阶段，政府规制的措施和重点应有所不同。在煤炭资源开发规划阶段，政府规制的核心任务是对企业的资质及其开发过程对环境的影响进行评估，以确保企业进入规则范畴后能够有效地实现生态建设。在煤炭资源开发和生产阶段，围绕生态建设所涉及的大气污染、地表污染和水污染等问题，政府各部门都应参与到煤炭矿区的生态建设过程。煤炭矿区进入退役阶段后，土地复垦和再开发利用、生态建设可持续发展是政府规制发挥作用的着力点。本研究以P、Y两市煤炭矿区生态建设过程中政府规制态势为案例，通过多种途径获取了两市煤炭矿区的土地复垦工作、矿山环境治理保证基金、煤炭资源开发过程对环境造成的主要污染以及当地政府相关政策等内容，评估了政府规制的绩效。通过实地调研，访谈了P、Y两市煤炭矿区的生态建设主要负责人和当地环境保护部门、水利部门和国土资源部门等相关人员。研究结果显示，当前煤炭矿区生态建设过程中政府的角色定位是以监管为主，企业是最重要的生态建设主体。在当前生态治理上升为国家战略的大背景下，煤炭矿区生态建设的效果主要依赖企业，同时企业面临被多头环境管理部门管辖的局面，承受着大量的土地复垦和环境保护的压力。本研究认为，在生态建设可持续发展方面，政府应该积极承担更多的职能，服务生态建设的总体大局，促进生态治理收益的货币化和多元化。未来的煤炭矿区生态建设收益的市场化，也能够一定程度提高企业生态建设的积极性和主动性，为煤炭矿区的生态治理提供强有力的资金和制度保障。 为了解决煤炭矿区生态建设政府规制中的问题，本研究从项目管理角度出发，基于项目管理的理论框架，提出了构建煤炭矿区生态治理办公室的构想。在该模式下，国家和地方能够实现高效的垂直管理，通过建立资源池、统一标准、利用信息化手段、构建协同工作机制和制定明确的赏罚规则，不仅能为企业生态建设提供资金、技术和管理方面的支持，也可为企业生态建设的收益实现提供政策支持和依据，从而能够整合煤炭矿区生态建设的多元力量，推进煤炭矿区生态建设的可持续发展。

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