公民利益表达视角下的信访制度:困境与出路

摘要

信访制度是一项具有中国特色的制度设计，有着深厚的社会基础和意识形态基础，在特定的历史时期，信访在巩固政治权威合法性和维护社会稳定方面发挥了巨大作用。然而在目前社会转型的过程中，我国原有的信访制度遭遇到了严峻的挑战。一方面，随着改革的不断深化，利益主体的多元化和利益结构的调整，广大群众的主体意识和权利意识不断增强；另一方面，近年来由于环境污染、土地征用、房屋拆迁、企业改制、违法行政、司法不公等，侵犯公民基本权利的现象屡屡发生，大量的社会矛盾和纠纷涌入信访渠道，出现了“信访洪峰”和“缠讼缠访”现象。由于信访体制自身以及其他各种因素造成的信访案件解决难的问题，不仅使国家机构的正常运行面临巨大的压力，同时，也成为了激化社会矛盾的制度性原因。近年来，各类社会矛盾和纠纷因为不能通过信访渠道得到解决而最终引发群体事件、极端事件时有发生，已经影响到了国家安全和社会稳定，信访制度的改革势在必行。
　　信访制度的改革已成为目前学术界与政府实际工作部门共同关注的焦点。主张强化者有之，主张弱化乃至取消者也有之。两方面的观点都共同建立在这样一种共识之上，即信访在中国特定的语境下承担着权利救济功能。强化派认为正是因为中国法治化程度不高，信访这种人治形态的权利救济手段就具有存在的合理性和必要性。而弱化派则认为，信访的权利救济功能的放大消解了司法权威，妨碍了中国法治化的进程。
　　实际上，信访制度除了权利救济的功能之外还承担着利益表达的功能，这应该成为我们认识现阶段信访制度合理性的一个重要视角。具有中国特色的信访制度是一种最传统、最贴近百姓的民怨解放渠道、民情反馈渠道和民意表达渠道。从政治系统常态运转的意义上看，信访制度的这项功能是不可或缺的。其解决纠纷的权利救济功能只是附属性和派生性的。然而在目前这个特定的社会转型时期，由于利益冲突和社会矛盾的集中爆发，信访这个低成本、低门槛的表达渠道往往成为弱势群体寻求权利救济的主要手段。
　　信访制度陷于困境的症结就在于信访制度的功能错位。造成这种错位的原因有社会传统心理的因素，也有我国目前司法权威不高的因素。同时现行体制的缺陷，比如权力责任的不对称，机构分散，部门利益分割等也是造成信访制度困境的原因。
　　因此，信访制度摆脱困境的出路首先就是其功能的回归，即明确信访制度的功能定位，进一步发挥其利益表达的功能。通过明确界定信访部门的权限，将相关的权利救济问题妥善地对接到司法领域。其次，完善信访工作的运行机制和程序，引入各类专业人才，建立一个功能明确、职权清晰、统一、高效、专业的信访工作体制。
　　从一定意义上说，信访制度的出路在很大程度上依赖于民主政治建设和司法体制改革，信访制度的改革应放在整个社会体制改革的大背景下来考虑，采取渐进的方式来实现建设和谐的法治社会的最终目标。

目录

封面

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中文摘要

英文摘要

前 言

一、研究的背景和意义

二、研究现状综述

三、研究的基本思路与方法

一、 民主社会中的利益表达

（一）利益表达的内涵

（二） 利益表达在现代民主社会中的意义

目录

二、 利益表达视角下信访制度的特点

（一）我国信访制度的工作机制

（二）国外民愿表达制度的考察

（三）现行信访作为利益表达渠道的特点

三、从利益表达的视角看信访制度的困境

（一）现行信访制度的困境

（二）造成信访困境的原因

四、 信访制度改革的出路

（一）理论上关于信访制度改革的分歧

（二）在利益表达的视角下看我国信访制度改革的基本方向

结束语

参考文献

致谢

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