总体规划实施机制的解析与反思

摘要

当前正处于各地新一轮总体规划修编的重要时期,加深对中国总体规划体制机制的研究,正当其时.本文结合武汉特大城市规划评估案例,从“推动机制”和“保障机制”两个方面切入,结合规划《文本》内容与实际发展情况的对比,剖析总体规划的实施过程和实施机制,总结其中的一般逻辑和优化方向.研究发现,当前的总体规划实施机制,一方面高度强调市政府的主导和自上而下的管控(简称为“上位管控”),另一方面由次级机构(管委会、区政府、平台公司或其他实操性机构)一定幅度的自下而上能动性空间来承担具体的规划实施(简称为“次级能动”),这种“次级能动”在带来规划实施成效的同时,对总体规划的“上位管控”形成某些突破或超出,呈现出“上位管控”与“次级能动”矛盾统一体的独特结构.这反映出中国总体规划从“建设计划”向“公共政策”转型的过渡性特征.当传统的指令性规划实施机制被打破而新的政策传导体系尚未成熟时,总体规划实施产生诸多问题有其必然性.下一步优化总体规划的实施,也要从对这两方面能动的兼用入手,汲取“建设计划”机制的长处,大力加强“公共政策”机制的建构,实现总体规划制度体系和技术体系的与时俱进.